Выступление заместителя директора
Департамента по связям с субъектами Федерации,
парламентом и общественно-политическими
организациями МИД России Е.Ф.Гузеева в "сенаторском
клубе" Совета Федерации на тему "Правовые и
организационные основы приграничного
сотрудничества в Российской Федерации",
Москва, 10 декабря 2003 года
Данный материал освещает проблематику
приграничного сотрудничества субъектов
Российской Федерации с точки зрения динамики
развития его правовой основы и механизмов
осуществления, как это видится в МИД России.
Из 89 субъектов Российской Федерации 49 являются
приграничными, причём 21 их них стали новыми
приграничными регионами в результате распада
СССР. Уже один этот географический фактор
говорит о степени важности для нас выработки
адекватного подхода к данной сфере
сотрудничества.
В приграничном взаимодействии непосредственно
пересекаются жизненно важные проблемы, включая
внешнеполитические, экономические, социальные,
гуманитарные, разделенных народов и другие. Все
они одинаково затрагивают интересы многих стран
и народов и тем самым в определённой степени
цементируют их взаимоотношения, поощряют
совместно искать взаимоприемлемые развязки.
Приграничное сотрудничество помогает смягчать
отдельные болевые вопросы межгосударственных
отношений, в том числе и такие, которые в силу тех
или иных причин затруднительно или пока
невозможно урегулировать на более высоком
уровне, укрепляет и развивает исторически
сложившиеся связи.
Сейчас продвижение приграничных и в целом
межрегиональных связей является одной из важных
задач внутренней и внешней политики России. Это
было подтверждено и на январском заседании
Госсовета с участием Президента Российской
Федерации, полностью посвящённом внешней
деятельности регионов.
Активное развитие внешних связей регионов
может решительным образом сказаться на
положении субъектов Федерации, жизненном уровне
и занятости населения, инвестиционном климате,
деловой активности и т.д. Приграничное
взаимодействие становится важным фактором,
способствующим устойчивому хозяйственному
развитию территорий и укреплению демократии на
местном и региональном уровнях.
Приграничное сотрудничество можно
рассматривать и как "школу" интеграции.
Происходящие в его рамках процессы существенно
дополняют межгосударственные усилия на этом
направлении.
В ходе приграничного сотрудничества
внедряются в практику новые модели
международного взаимодействия. Именно
приграничные регионы обладают, на наш взгляд,
самым сильным инновационным потенциалом с точки
зрения "обкатки" и экспериментального
нахождения нетрадиционных форм кооперации с
соседями. Этот творческий потенциал очень
полезен для дальнейшего углубленного
взаимодействия нашей страны с зарубежными
партнёрами.
Развитие сферы приграничного сотрудничества
открывает совершенно новые перспективы для
российских регионов, переводя в качественно
новые измерения различные проекты
сотрудничества. Но такое развитие должно
осуществляться при непременном условии
оптимального сочетания межгосударственных и
региональных интересов в рамках единой внешней
политики. Такой баланс, можно сказать, найден и
достаточно успешно "работает".
Межрегиональное и приграничное сотрудничество
стало важным компонентом внешних связей России.
Можно констатировать, что объём этого
сотрудничества неуклонно растёт, ширится его
география и содержательное наполнение. И мы
видим свою основную задачу в том, что бы всемерно
содействовать его дальнейшему динамичному
развитию.
Разностороннее сотрудничество российских
регионов с соседними странами в рамках имеющихся
у них полномочий способствует полномасштабной
интеграции России в мировую экономическую
систему, создаёт благоприятные внешние условия
для обеспечения национальной и экономической
безопасности страны, формирования вокруг России
"пояса добрососедства".
Приоритетом внешней политики России, что
естественно, в полной степени относится и к
деятельности субъектов Федерации, является
развитие сотрудничества со странами СНГ. Именно
там реализуются важнейшие интересы России в
сфере экономики и безопасности. Кроме того, в
странах СНГ проживает большое число наших
соотечественников. Дальнейшее углубление
развития отношений со странами ближнего
зарубежья, в том числе по линии приграничного
сотрудничества, будет вести к эффективному
реформированию СНГ в действенный механизм
экономической интеграции стран-участниц и их
гармоничному включению в систему
мирохозяйственных связей.
Продвигая в рамках возложенных на нас задач
приграничное сотрудничество, мы исходим из
понимания того, что одним из основополагающих
факторов нормального развития приграничных
связей является наличие в стране прочной и
эффективной международно-правовой и
нормативно-законодательной базы, регулирующей
эти связи.
За последние годы в этой области наблюдается
существенный прогресс.
По нашей инициативе Российская Федерация
подписала и ратифицировала Европейскую рамочную
конвенцию о приграничном сотрудничестве
территориальных сообществ и властей. С января 2003
года этот документ вступил в действие на
территории нашей страны.
В этой связи хотелось бы отметить, что в Европе,
включая Россию, нет другого юридического
инструмента в области регионального и
приграничного сотрудничества, сопоставимого с
упомянутой конвенцией. Это основополагающий
международно-правовой акт в данной сфере
сотрудничества, в соответствии с которым
страны-участницы берут на себя обязательство
оказывать всемерное содействие своим
региональным и местным властям в развитии
приграничных связей.
В настоящее время участниками конвенции
являются тридцать одно европейское государство.
Ратификация Россией этого базисного документа
позволяет субъектам Федерации действовать в
одном европейском правовом поле, на основе
единых принципов и целей, полномасштабно
включиться в процессы межрегиональной
европейской интеграции.
При этом хотелось бы подчеркнуть, что документ
является рамочным и прямо предусматривает
конкретизацию параметров и механизмов
сотрудничества в заключаемых на его основе
двусторонних и многосторонних соглашениях. Это
могут быть межправительственные соглашения или
прямые соглашения между региональными и
местными органами власти.
Постепенно отстраивается и наша внутренняя
нормативно-законодательная база. В феврале 2001г.
Правительством утверждена "Концепция
приграничного сотрудничества в Российской
Федерации". Этот документ определяет цели,
принципы и приоритеты в деятельности органов
власти различных уровней по развитию
приграничного сотрудничества, а также задачи и
основные направления реализации
государственной политики в этой сфере.
С июля 2003 года мы приступили к выполнению
утвержденного постановлением Правительства "Перечня
мероприятий" по реализации вышеупомянутой
концепции, рассчитанного до конца 2004 года.
Перечень содержит 52 конкретных мероприятия с
участием федеральных и региональных органов
власти по таким направлениям как
совершенствование организационной и правовой
основы приграничного сотрудничества,
сотрудничество при осуществлении
инвестиционных проектов и в
производственно-технической области, в области
транспортно-инфраструктурного развития
приграничных территорий, в сфере рационального
использования природных ресурсов и охраны
окружающей среды, в правоохранительной
деятельности, в сфере регулирования миграции
населения и рынка труда на приграничной
территории, научное и гуманитарное
сотрудничество. На наш взгляд, реализация
запланированных мероприятий позволит
активизировать приграничные связи российских
регионов, создаст благоприятную обстановку для
их дальнейшего развития.
Какие предстоит решать задачи в сфере
правового оформления приграничного
сотрудничества в ближайшей перспективе?
В настоящее время мы подготовили и направили на
согласование в заинтересованные федеральные
ведомства пакет документов для подписания
Российской Федерацией Дополнительного
протокола и Протокола № 2 к Европейской рамочной
конвенции о приграничном сотрудничестве
территориальных сообществ и властей. Надеемся,
что уже в 2004 году Россия подпишет эти протоколы,
тем более что один из пунктов правительственного
перечня мероприятий, о котором говорилось выше,
как раз предусматривает присоединение России к
протоколам.
Дополнительный протокол определяет правовую
основу создания и функционирования регионов
интеграции и сотрудничества, или по европейской
терминологии - "еврорегионов",
предусматривает создание институциональных
механизмов приграничного сотрудничества в форме
совместных органов, обладающих
правосубъектностью (в том числе в области
публичного права). Протокол № 2 распространяет
действие положений конвенции и Дополнительного
протокола на сотрудничество между
административно-территориальными единицами, не
имеющими общей границы, т.е. на
межтерриториальное сотрудничество - по
европейкой терминологии (у нас его принято
называть межрегиональным сотрудничеством).
Параллельно в Совете Федерации подготовлен
проект федерального закона "О приграничном
сотрудничестве в Российской Федерации".
Похоже, что Россия в этом плане займёт передовые
позиции: подобного закона мы не обнаружили ни в
европейском, ни в мировом законодательстве.
МИД России проводил анкетированный опрос всех
приграничных субъектов федерации о проблемах
приграничного сотрудничества, и практически все
субъекты обосновали необходимость такого
закона.
Концепция закона предусматривает его прямое
действие: в нём будут подробно описаны задачи,
принципы, формы приграничного сотрудничества,
предметы ведения и полномочия центра, регионов и
местного самоуправления.
В проекте дается определение терминов: "приграничное
сотрудничество", "участники приграничного
сотрудничества", "приграничная территория",
"приграничный субъект Российской Федерации",
"регион приграничной интеграции и
сотрудничества".
Особенность законопроекта заключается в том,
что он чётко определяет роль органов местного
самоуправления в сфере приграничного
сотрудничества.
Проект закона направлен на укрепление
принципов децентрализации и субсидиарности,
предоставление необходимых полномочий
участникам приграничного сотрудничества на
уровне регионов и местного самоуправления,
повышение их роли и собственного потенциала.
Сейчас законопроект находится на экспертизе в
Совете Европы. Такая договорённость была нами
достигнута, и это поможет, на наш взгляд, в
большей степени сориентировать его на
современные правовые стандарты в этой сфере
сотрудничества.
С учётом приоритетности развития
сотрудничества со странами СНГ и определенных
различий в их законодательствах мы выдвинули
предложение о разработке в рамках СНГ
юридического инструмента, сопоставимого с
Европейской рамочной конвенцией, который бы
регулировал не только приграничное, но и
межрегиональное сотрудничество. Этот документ
можно было бы выработать на основе принципов и
идеологии упомянутых Конвенции и 2-х её
протоколов, переработав их с учётом евразийской
специфики. Привлекательность такого
многостороннего соглашения состояла бы ещё и в
том, что его можно было бы открыть для подписания
странами, не входящими в состав СНГ по типу
Европейской рамочной конвенции, которая, являясь
документом Совета Европы, открыта для подписания
и для европейских стран, не состоящих в этой
организации.
Потенциальной площадкой для "обкатки"
этой идеи могло бы стать Соглашение об основных
принципах приграничного сотрудничества
государств-участников Договора об углублении
интеграции в экономической и гуманитарной
областях от 29 марта 1996 г. Участниками этого
соглашения, как известно, являются Белоруссия,
Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан.
Основой двусторонних связей в сфере
межрегионального и приграничного
сотрудничества служат межправительственные
соглашения о содействии такого рода
сотрудничеству. Россия в настоящее время имеет 19
подобного рода соглашений с 15-ю странами, в т.ч. с
такими как Китай, Вьетнам, Индия, Узбекистан,
Монголия, Казахстан, Канада, Украина.
По нашему мнению, главная роль в развитии
приграничного сотрудничества принадлежит
органам власти субъектов Федерации и местного
самоуправления.
Развитие правовой базы в этой области
предполагает создание соответствующего
законодательства и на уровне регионов. Между тем,
в настоящее время региональное законодательство
в сфере приграничного сотрудничества
практически отсутствует.
"Белым пятном" является и правовое
регулирование международной деятельности
органов местного самоуправления. Как
представляется, этот пробел будет в определённой
степени восполнен с принятием новой редакции
закона о координации международных связей
субъектов и муниципальных образований
Российской Федерации.
Для более эффективного развития международных
связей наших регионов по мере целесообразности
будут создаваться подкомиссии по
межрегиональному и приграничному
сотрудничеству в рамках двусторонних
Межправительственных комиссий. Такие
подкомиссии уже существуют между Россией и
Китаем, Монголией, Казахстаном, Украиной, КНДР.
Именно они определяют основные направления
приграничного сотрудничества. Очень важно
участие в них представителей регионов.
Из существующих на сегодняшний день механизмов
приграничного взаимодействия наиболее
эффективным признаётся деятельность сообществ
по типу "еврорегионов", характерной чертой
которых является наличие постоянно действующих
общих рабочих органов.
Основными сферами деятельности еврорегионов
являются: местные торгово-экономические связи и
занятость, транспорт и связь, культура и
образование, туризм, здравоохранение и
социальная сфера, инфраструктура и защита
окружающей среды. Решаются вопросы обустройства
совместной границы и прилегающей территории,
взаимодействия в чрезвычайных ситуациях. Иногда
стороны решают задачи чисто местного характера:
водообеспечение, миграция приграничного
населения, пространственное планирование и др.
Деятельность приграничных сообществ, несмотря
на возникающие проблемы и трудности, даёт в целом
положительный эффект как в плане хозяйственного
развития территорий, так и улучшения контактов
между людьми.
С участием российских регионов и муниципальных
образований действуют "еврорегионы"
"Карелия", "Балтика", "Сауле",
"Неман", "Лына-Лава", "Шешупе".
По существу таким сообществом является Совет
руководителей приграничных областей Белоруссии,
России и Украины. Совсем недавно, в 2003 году были
созданы еврорегионы "Днепр" с участием
приграничных территорий России, Украины и
Белоруссии и "Слобожанщина" (Белгородская и
Харьковская области). На очереди образование
еврорегиона "Плескава"
Полагаем, что условия для формирования
регионов интеграции и сотрудничества уже
имеются, и их следует активнее использовать.
Можно было бы подумать о создании Ассоциации
регионов СНГ и Ассоциации приграничных регионов
СНГ по аналогии с уже существующими европейскими
организациями.
Цели и задачи, структура, формы и направления
деятельности подобных ассоциаций хорошо
известны. В рамках СНГ они могли бы стать
своеобразными катализаторами развития
межрегионального и приграничного
сотрудничества.
Нуждается в основательной проработке, как нам
представляется, и идея о включении в руководящие
органы СНГ структуры, представляющей интересы
регионов, например Комитет регионов СНГ.
Подобный комитет существует в рамках
Европейского союза. Он активно продвигает
интересы регионов, является одной из трёх
составляющих высшего руководства Европейского
союза наряду с Еврокомиссией Европарламентом.
Актуальной для нас является проблема
расширения Евросоюза и последствий этого
процесса для приграничного и межрегионального
сотрудничества. Понятно, что приграничный аспект
этой проблемы регионов приволжского и
уральского федеральных округов не затрагивает,
но что касается межрегионального
сотрудничества, то влияние будет сказываться на
всех субъектах Федерации.
Эта проблема ставится МИД на разных уровнях.
Она обсуждалась, к примеру, в октябре 2003 года в
Кракове на международной конференции с участием
представителей 22 стран Европы, Евросоюза и
Совета Европы.
Надо сказать, что озабоченности в связи с
вероятным негативным влиянием расширенческого
процесса на межрегиональное и приграничное
сотрудничество звучали и со стороны
представителей Евросоюза и Совета Европы.
Мы исходим из того, что расширение ЕС -
объективный процесс, темпы и условия которого
определяются собственно заинтересованными
сторонами - Евросоюзом и странами, стремящимися в
него вступить. Объектом пристального внимания и
беспокойства российской стороны является не
собственно расширение, а его последствия для
интересов России, её традиционных связей с
присоединяющимися к ЕС странами и с Евросоюзом в
целом.
Уже запущен предметный диалог с вступающими в
ЕС странами по последствиям расширения
Евросоюза. Первые консультации (с Польшей,
Словенией, Словакией, Венгрией и Кипром)
подтвердили обоснованность опасений российской
стороны относительно не только
торгово-экономических, но и правовых, социальных
и иных последствий приема в ЕС 10 новых
государств. Очевидно для нас и то, что к
интенсивной работе по расширенческой
проблематике, договорённость о запуске которой
была достигнута на саммите Россия-Евросоюз в
Санкт-Петербурге в мае 2003 года, необходимо как
можно скорее подключать и Комиссию ЕС.
Мы понимаем, что ключи от решения, прежде всего,
торгово-экономических вопросов находятся в
Брюсселе. Даже в тех областях, где будущие
станы-члены ЕС сохранят свою компетенцию, они
будут ориентироваться на структуры КЕС.
Еврокомиссия же пока не торопится вступать с
нами в предметную дискуссию по всему комплексу
проблем, возникающих в связи с расширением ЕС.
Присоединение "десятки" новых государств к
Евросоюзу потребует соответствующей адаптации
договорно-правовой базы двусторонних отношений
России со вступающими в ЕС странами. Имеется
опасность возникновения правового "вакуума"
- ситуации, при которой "старые" соглашения
между Россией и этими государствами перестанут
действовать с 1 мая 2004 года, а Соглашение о
партнёрстве и сотрудничества Россия-ЕС ещё не
распространится на новых членов Евросоюза.
В контактах с партнёрами мы настойчиво
проводим мысль о том, что чем полнее будут учтены
имеющиеся у российской стороны озабоченности в
торгово-экономической, юридической,
институциональной и гуманитарной сферах, тем
больше будет шансов на успешную ратификацию
Федеральным Собранием России протоколов о
присоединении будущих членов Евросоюза к
Соглашению о партнёрстве и сотрудничестве
Россия-ЕС. Автоматизма в распространении этого
соглашения на новых членов ЕС не будет. При этом
мы выступаем с той позиции, что Россию следует
воспринимать не как "нового" или "старого"
соседа, а ключевого партнёра расширяющегося
Евросоюза, сотрудничество с которым, в том числе
межрегиональное и приграничное, должно
строиться на принципах взаимоуважения и
суверенного равенства.
Считаем, что в контексте межрегионального и
приграничного сотрудничества расширение ЕС
может негативно повлиять не только на свободу
передвижения граждан, на усложнение визовых
процедур, но и на функционирование финансовых
механизмов в системе структурных фондов ЕС,
поддерживающих межрегиональное и приграничное
сотрудничество между государствами-членами ЕС и
соседними странами, таких как INTERREG, PHARE, TACIS.
Несопоставимые размеры финансовых ресурсов,
располагаемых каждой из этих программ,
затрудняют процесс улучшения координации между
ними и препятствуют эффективной реализации
финансируемых ими проектов. На наш взгляд,
настало время переосмыслить и модернизировать
цели и порядок работы программ INTERREG и TACIS с тем,
чтобы они в большей мере соответствовали новым
экономическим и геополитическим реалиям.
|
